Γιατί απέτυχε το ελληνικό Μνημόνιο

του Παναγιώτη Ρουμελιώτη - Πρώην εκπρόσωπος της Ελλάδας στο Διεθνές Νομισματικό Ταμείο και καθηγητής Διεθνούς Πολιτικής Οικονομίας...

Πρόσφατα δημοσιεύτηκαν δύο πολύ ενδιαφέρουσες μελέτες που αφορούν στην αποτυχία της Ευρωζώνης και του ΔΝΤ ν’ αντιμετωπίσουν έγκαιρα και με επιτυχία την ελληνική κρίση χρέους.

Η πρώτη εκπονήθηκε από το
Ινστιτούτο Bruegel των Βρυξελλών¹, που χρηματοδοτείται από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και συνεργάζεται επίσης με το ΔΝΤ.
 Το βασικό συμπέρασμα της μελέτης αυτής είναι ότι το ελληνικό πρόγραμμα - Μνημόνιο ήταν ανεπιτυχές (unsuccessful)²,σε αντίθεση μ’ εκείνα της Ιρλανδίας και της Πορτογαλίας.

Ειδικότερα, όσον αφορά στην Ελλάδα, η μελέτη αναφέρει τρεις λόγους στους οποίους αποδίδεται η αποτυχία: 

1) τις αρχικές συνθήκες που ήταν ιδιαίτερα αντίξοες στην Ελλάδα,
2) το αδύναμο διοικητικό και πολιτικό σύστημα,
 3) τη μη προετοιμασία της Ευρωζώνης ν’ αντιμετωπίσει τέτοιες κρίσεις χρέους³.

Ωστόσο, στη μελέτη αναγνωρίζονται και τα θετικά αποτελέσματα του ελληνικού προγράμματος, ιδιαίτερα όσον αφορά στη ραγδαία μείωση του ελλείμματος τρεχουσών συναλλαγών, αλλά αυτή οφείλεται, όπως υποστηρίζουν οι συγγραφείς της μελέτης, στην κατάρρευση των εισαγωγών λόγω της βαθύτερης, απ’ ό,τι είχε αρχικά προβλεφθεί, ύφεσης που προκάλεσε η απότομη δημοσιονομική προσαρμογή.

Το συμπέρασμα όσον αφορά στην αποτυχία του ελληνικού Μνημονίου στηρίζεται στο αδιαμφισβήτητο γεγονός ότι έπεσαν έξω οι προβλέψεις των εμπειρογνωμόνων, κυρίως όσον αφορά στους ρυθμούς μεταβολής του ΑΕΠ, της εγχώριας ζήτησης, των επενδύσεων, της ανεργίας, του δημόσιου χρέους και των εξαγωγών.

Σχετικά με το δημοσιονομικό έλλειμμα και τις εισαγωγές, η μελέτη του Bruegel βαθμολογεί θετικά τις προβλέψεις της τρόικας, εφόσον οι στόχοι επιβεβαιώθηκαν ή υπερκαλύφθηκαν (στην περίπτωση των εισαγωγών) κατά την πορεία υλοποίησης του προγράμματος⁴.
 Επίσης στα θετικά του προγράμματος προστίθεται και το γεγονός ότι, λόγω της σοβαρής μείωσης μισθών και συντάξεων τόσο στο δημόσιο όσο και στον ιδιωτικό τομέα, το μοναδιαίο κόστος εργασίας περιορίστηκε σημαντικά και η ανταγωνιστικότητα βελτιώθηκε, παρά τη διατήρηση των τιμών σε υψηλότερο επίπεδο από εκείνο που θα έπρεπε λόγω της σοβαρής ύφεσης της οικονομίας⁵.


Εναλλακτική πρόταση

Ωστόσο, όπως υπογραμμίζεται στη μελέτη αυτή, για να κρίνει κανείς την αποτυχία ή μη ενός προγράμματος θα πρέπει να ληφθεί υπόψη η εναλλακτική πρόταση. Δηλαδή, υπήρχε άλλος τρόπος επίλυσης της κρίσης χρέους στην Ελλάδα; Η απάντηση είναι καταφατική.

«Η εναλλακτική στη λιτότητα θα ήταν η αναδιάρθρωση του χρέους. Στην περίπτωση της Ελλάδας, μια έγκαιρη αναδιάρθρωση θα ήταν προτιμότερη, τουλάχιστον από την ελληνική οπτική γωνία»⁶. Επίσης, «η καθυστέρηση οδήγησε στην αντικατάσταση του ιδιωτικού με δημόσιο (χρέος) και έτσι πέρασαν οι ζημιές στους φορολογούμενους. Αυτός φαίνεται να είναι ο καυγάς τα επόμενα χρόνια όταν οι επίσημοι Ευρωπαίοι πιστωτές (κράτη) θα πρέπει να αναγνωρίσουν ότι η Ελλάδα αδυνατεί ν’ αποπληρώσει το χρέος της»⁷ .

Προς την ίδια κατεύθυνση κινείται και η πρόσφατη έκθεση του ΔΝΤ⁸ σχετικά με την πολιτική του όσον αφορά στις αναδιαρθρώσεις χρέους χωρών που εντάσσονται σε προγράμματα του Ταμείου.

Ειδικότερα, οι εμπειρογνώμονες του ΔΝΤ, με βάση τις πρόσφατες εξελίξεις σε χώρες που ζήτησαν χρηματοδοτική στήριξη από το Ταμείο, όπως η Ελλάδα, καταλήγουν στο συμπέρασμα ότι «...η αναδιάρθρωση χρέους έγινε συχνά σε πολύ μικρή κλίμακα και πολύ καθυστερημένα και επομένως απέτυχε να αποκαταστήσει τη βιωσιμότητα του χρέους και την επανένταξη στις αγορές με διαρκή τρόπο»⁹.

Στην έκθεσή τους αυτή οι οικονομολόγοι του ΔΝΤ υπογραμμίζουν τις αρνητικές συνέπειες από τη μη έγκαιρη αναδιάρθρωση χρέους.
Για τους οφειλέτες, η μη έγκαιρη αναδιάρθρωση συμπιέζει τις επενδύσεις και την ανάπτυξη και δημιουργεί χρηματοπιστωτική αβεβαιότητα, που μπορεί ενδεχομένως να διογκώσει το πρόβλημα του χρέους.
 Η αποφυγή έγκαιρης αναδιάρθρωσης και η χρηματοδότηση του χρέους από τον επίσημο τομέα (όταν μια χώρα έχει χάσει την πρόσβαση στις αγορές) επιτρέπει επίσης στους ιδιώτες πιστωτές να απαλλαγούν από τα κρατικά ομόλογα των προβληματικών κρατών που έχουν στην κατοχή τους. Για εκείνους που δεν μπόρεσαν να πωλήσουν έγκαιρα τα ομόλογά τους, όταν γίνει η αναδιάρθρωση, θα πρέπει να υποστούν μεγαλύτερο «κούρεμα» της ονομαστικής αξίας των ομολόγων τους¹⁰.


Αναδιάρθρωση χρέους

Όπως έχω υποστηρίξει και στο τελευταίο βιβλίο μου (Το Άγνωστο Παρασκήνιο της Προσφυγής στο ΔΝΤ, εκδόσεις Α.Α. Λιβάνη, 2012, σ. 26), οι Ευρωπαίοι, αρνούμενοι να προωθήσουν έγκαιρα την αναδιάρθρωση του ελληνικού χρέους, προστάτευσαν ουσιαστικά τις τράπεζές τους που ήταν εκτεθειμένες σε ομόλογα του Ελληνικού Δημοσίου.
Όταν μετά από δεκαοκτώ μήνες ενέκριναν τελικά το «κούρεμά» του, οι τράπεζές τους είχαν καταφέρει να απαλλαγούν από το μεγαλύτερο ποσοστό των ομολόγων αυτών. Με αυτό τον τρόπο, κατάφεραν να περιορίσουν τις ζημιές τους. Έτσι το χρέος της Ελλάδας μετατράπηκε, από ιδιωτικό, σε χρέος προς επίσημους φορείς.

Ωστόσο, όπως υπογραμμίζεται στην έκθεση του ΔΝΤ, δεν είναι μόνο οι ιδιώτες πιστωτές που πιέζουν για να καθυστερήσει η αναδιάρθρωση χρέους, ώστε να κερδίσουν χρόνο και να μπορέσουν έτσι να πωλήσουν τα ομόλογα.
 Και οι επίσημοι πιστωτές (κράτη) ορισμένες φορές συνέβαλαν στην καθυστέρηση, φοβούμενοι ότι η αναδιάρθρωση θα περιορίσει τα κίνητρα για τον οφειλέτη να εφαρμόσει το πρόγραμμα προσαρμογής και τις αρνητικές επιπτώσεις στον ιδιωτικό τομέα (π.χ. μετάδοση της κρίσης σε άλλες χώρες και τράπεζες)¹¹.

Ο κίνδυνος της επιμόλυνσης είχε διογκωθεί από τους αρμόδιους της Ευρωζώνης στην περίπτωση της Ελλάδας, που, ενώ αρχικά (Μάιος 2010) είχαν αποκλείσει την αναδιάρθρωση χρέους στην Ευρωζώνη, τέσσερις μήνες αργότερα (Οκτώβριος 2010) συμφώνησαν στην Deauville ότι η αναδιάρθρωση θα ήταν δυνατή, στο πλαίσιο της Ευρωζώνης, από το 2013.
Όπως υποστηρίζουν οι εμπειρογνώμονες του ΔΝΤ, η πολιτική της Ευρωζώνης όσον αφορά στη διαχείριση της κρίσης χρέους στην Ελλάδα δεν απέτρεψε τη διάδοση της κρίσης σε άλλες ευάλωτες χώρες της Ευρωζώνης¹².

Στο σημείο αυτό είναι σκόπιμο να τονιστεί ότι με βάση το καταστατικό του ΔΝΤ, η χρηματοδοτική στήριξη του Ταμείου προς μια χώρα δεν επιτρέπεται αν προηγουμένως οι εμπειρογνώμονές του δεν διαβεβαιώσουν το Δ.Σ. του Ταμείου ότι το δημόσιο χρέος της χώρας που ζήτησε τη συνδρομή του κρίνεται με μεγάλη πιθανότητα βιώσιμο σε μεσοπρόθεσμη βάση.
Επίσης στην αξιολόγηση της έκθεσης για την έγκριση ενός δανείου προς μια χώρα, το ΔΝΤ λαμβάνει σοβαρά υπόψη του την πιθανότητα επανένταξης της χώρας στις αγορές ή σε αντίθετη περίπτωση τη χρηματοδοτική στήριξή της από άλλους επίσημους φορείς, προκειμένου να αναχρηματοδοτεί κανονικά το χρέος της¹³.

Στην περίπτωση της Ελλάδας, οι οικονομολόγοι του ΔΝΤ δεν μπόρεσαν να βεβαιώσουν με μεγάλη πιθανότητα ότι το ελληνικό δημόσιο χρέος ήταν βιώσιμο. Έτσι το Δ.Σ. του Ταμείου αναγκάστηκε να τροποποιήσει το καταστατικό του και να επιτρέπει τη χρηματοδότηση χωρών, ακόμα και στην περίπτωση που το χρέος τους εκτιμηθεί ότι δεν είναι βιώσιμο με μεγάλη πιθανότητα, όταν υπάρχει κίνδυνος συστημικής επιμόλυνσης (systemicspillovers) σε διεθνή κλίμακα¹⁴.

Όμως, όπως ήδη αναφέρθηκε, η χρηματοδότηση της Ελλάδας, χωρίς την προηγούμενη αναδιάρθρωση του χρέους, δεν απέτρεψε την επιμόλυνση άλλων χωρών-μελών της Ευρωζώνης.
Ούτε επαληθεύθηκε η πρόβλεψη της τρόικας για επανένταξη της Ελλάδας στις αγορές από το 2012, ώστε να αναχρηματοδοτεί κανονικά το χρέος της.

Επειδή το ΔΝΤ γνώριζε ότι υπήρχε μεγάλος κίνδυνος η Ελλάδα να μην καταφέρει την αναχρηματοδότηση του χρέους της από τις αγορές, απαίτησε από την Ευρωζώνη, πριν εντάξει την Ελλάδα σε πρόγραμμά του Ταμείου, να τη στηρίξει χρηματοδοτικά και να δεσμευτεί ότι θα παρέχει στη χώρα μας χρηματοδότηση για όσο χρόνο η Ελλάδα θα είναι αποκλεισμένη από τις αγορές¹⁵.


Πώς οδηγήθηκε στη λιτότητα

Προκύπτει με σαφέστατο τρόπο ότι ο βασικός λόγος αποτυχίας του ελληνικού προγράμματος ήταν η μη έγκαιρη αναδιάρθρωση  του δημόσιου χρέους.

Η Ελλάδα όχι μόνο δεν μπόρεσε να επανενταχτεί στις αγορές το 2012, αλλά αναγκάστηκε να συνάψει ακόμα περισσότερα δάνεια με τους επίσημους πιστωτές της και να διογκωθεί το χρέος της ακόμα και μετά το «κούρεμα» του 2012.

Επίσης οδηγήθηκε σε μια άνευ προηγουμένου σκληρή λιτότητα, που συρρίκνωσε τραγικά την εσωτερική ζήτηση και προκάλεσε σοβαρότατη μείωση του ΑΕΠ και αύξηση της ανεργίας.

Μεγάλη ευθύνη για την κατάσταση αυτή έχουν οι Ευρωπαίοι ηγέτες. Συγκεκριμένα, όπως αναφέρουν στη μελέτη τους οι οικονομολόγοι του Bruegel¹⁶, το ελληνικό πρόγραμμα καθυστέρησε λόγω των αμφιβολιών των Ευρωπαίων να αποφασίσουν για την αναγκαιότητα και τις διαδικασίες όσον αφορά στη στήριξη της Ελλάδας. Χρειάστηκαν οκτώ μήνες, μετά τη διαπίστωση των δημοσιονομικών προβλημάτων της και αφού η χώρα μας αποκλείστηκε από τις αγορές, για να εγκριθεί το ελληνικό πρόγραμμα. Η απόφαση για την αναδιάρθρωση του χρέους τον Ιούλιο του 2011 αναθεωρήθηκε τον Οκτώβριο του ίδιου χρόνου. Οι συζητήσεις για την αποτυχία του ελληνικού προγράμματος και για πιθανή έξοδο της Ελλάδας από την Ευρωζώνη επιδείνωσαν την κατάσταση¹⁷.

Επίσης, η αρχική υπερβολική αυστηρότητα των όρων δανεισμού της Ελλάδας από τους Ευρωπαίους (υψηλότερο επιτόκιο από εκείνο του ΔΝΤ)¹⁸ ασφαλώς δεν βοήθησαν στη βελτίωση της βιωσιμότητας του χρέους και στην ανάκαμψη της οικονομίας. Παρά τις επισημάνσεις των ειδικών και των αναλυτών της αγοράς για την ανάγκη άμεσης αναδιάρθρωσης του χρέους, η επιλογή αυτή δεν συζητήθηκε σοβαρά μεταξύ της τρόικας και των ελληνικών Αρχών¹⁹. Ωστόσο, παρά τις πιέσεις του ΔΝΤ η μη βιωσιμότητα του χρέους κατέστη σαφής στους Ευρωπαίους στα τέλη του 2010²⁰.

Ωστόσο, όπως επισημαίνουν οι οικονομολόγοι του Bruegel, το εγχείρημα της διόρθωσης των διπλών ελλειμμάτων (δημοσιονομικού και ανταγωνιστικότητας), ενώ η Ελλάδα θα έπρεπε να παραμείνει μέσα στην Ευρωζώνη, ήταν εξαιρετικά δύσκολο.
 Όχι μόνο επειδή τα ελλείμματα αυτά ήταν σημαντικά, αλλά και λόγω του κλειστού χαρακτήρα της ελληνικής οικονομίας και της αναποτελεσματικότητας της διοικητικής και κυβερνητικής μηχανής. Παράλληλα, οι κυβερνήσεις δεν έδειξαν τον καλύτερο εαυτό τους στον τομέα των μεταρρυθμίσεων²¹.

Τέλος, τόσο η Ελλάδα όσο και η Ευρωζώνη δεν θορυβήθηκαν από τα ανησυχητικά μηνύματα του ΔΝΤ από το 2006 όσον αφορά στις δημοσιονομικές εξελίξεις και την επιδείνωση της ανταγωνιστικότητας της ελληνικής οικονομίας²². Έτσι απέφυγαν να καταστρώσουν έγκαιρα ένα σχέδιο για την αντιμετώπιση της κατάστασης πριν ξεσπάσει στη χώρα μας η κρίση χρέους.


ΣΗΜΕΙΩΣΕΙΣ

1. EU – IMF assistance to euro-area countries:an early assessment, Bruegel, May 2013.
2. Στο ίδιο, σελ. 92.
3. Στο ίδιο, σελ. 92.
4. Στο ίδιο, σελ. 45.
5. Στο ίδιο, σελ. 41 και 47.
6. Στο ίδιο, σελ. 93.
7.Στοίδιο, σελ. 93.
8. Sovereign Debt Restructuring – Recent Development and Implications for the Fund’s Legal and Policy Framework, International Monetary Fund, April 26, 2013.
9. Στο ίδιο, σελ. 7.
10. Στο ίδιο, σελ. 20.
11. Στο ίδιο, σελ. 21.
12. Στο ίδιο, σελ. 23.
13. Στο ίδιο, σελ. 9-10.
14. Στο ίδιο, σελ. 10.
15. Στο ίδιο, σελ. 35.
16. Στο ίδιο, σελ. 52.
17. Στο ίδιο, σελ. 52.
18. Στο ίδιο, σελ. 54.
19. Στο ίδιο, σελ. 55.
20. Στο ίδιο, σελ. 55.
21.Στοίδιο, σελ. 15.
22. An evaluation of IMF Surveillance of the euro area, Bruegel, 2011.


Το άρθρο δημοσιεύτηκε στο περιοδικό ΕΠΙΚΑΙΡΑ στις 06/06/2013 (Τεύχος 190)